土地管理法大改将至 | 文旅地产行业机遇与挑战并存

2019年8月3日，《土地管理法》修正案草案二次审议稿征求意见结束。鉴于《土地管理法》修改在年初已列入全国人大2019年立法工作计划，我们理解本次公开征求意见后，审议通过的日期可期。而《土地管理法》对我国土地管理制度尤其是农村土地管理制度的重大改变，将对包括文旅地产在内的房地产开发项目及企业带来重大机遇与挑战。

一

《土地管理法》修改脉络

• 2013年11月12日，十八届三中全会审议通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，首次提出要“建立城乡统一的建设用地市场”，“在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”。

• 2014年12月，中央深化改革领导小组第七次会议审议通过《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》。

• 2015年2月27日，十二届全国人大常委会第十三次会议审议通过《关于授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》，授权在试点地区暂时调整实施《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》有关法律规定，授权期限截至2017年12月31日。经过两次延期，现已延期至2019年12月31日。

• 2017年1月22日，经党中央、国务院同意，国土资源部印发《关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的试点方案》，在全国34个市县开展了为期两年的土地二级市场改革试点工作。

• 2017年5月23日，国土资源部公告《土地管理法（修正案）》（征求意见稿）。

• 2018年12月25日，十三届全国人大常委会第七次会议审议《土地管理法》修正案草案；2019年1月4日至2019年2月3日，《土地管理法》修正案草案向社会公开征求意见。

• 2019年5月29日，中央全面深化改革委员会第八次会议审议通过《关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的指导意见》（以下简称“《二级市场指导意见》”）。2019年7月19日，国务院办公厅印发《二级市场指导意见》。

• 2019年6月28日，十三届全国人大常委会第十一次会议审议，《土地管理法》修正案草案二次审议稿；2019年7月5日至2019年8月3日，《土地管理法》修正案草案二次审议稿向社会公开征求意见。

二

《土地管理法》修改的主要亮点

1. 允许集体建设用地入市

现行《土地管理法》	修正案草案	修正案草案二次审议稿[1]
第四十三条  任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。 前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。 第六十三条  农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。	删去第四十三条 第六十三条  县级土地利用总体规划、乡（镇）土地利用总体规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体建设用地，土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用，并应当签订书面合同，明确用地供应、动工期限、使用期限、规划用途和双方其他权利义务。 按照前款规定取得的集体建设用地使用权可以转让、互换、出资、赠与或者抵押，但法律、法规另有规定或者土地所有权人、土地使用权人签订的书面合同另有约定的除外。	删去第四十三条 第六十三条  土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体建设用地，土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用，并应当签订书面合同，载明土地界址、面积、动工期限、使用期限、土地用途、规划条件和双方其他权利义务。 前款规定的集体经营性建设用地出让、出租等，应当经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意。 通过出让等方式取得的集体经营性建设用地使用权可以转让、互换、出资、赠与或者抵押，但法律、法规另有规定或者土地所有权人、土地使用权人签订的书面合同另有约定的除外。
	第六十四条  依法取得集体建设用地使用权的，土地使用权人应当严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。 集体建设用地使用权的出让、出租、转让、互换、出资、赠与、抵押，其最高年限、登记等参照同类用途的国有建设用地执行。具体办法由国务院自然资源主管部门制定。	第六十四条  集体建设用地的使用者应当严格按照土地利用总体规划、城乡规划确定的用途使用土地。 集体建设用地使用权的出让及其最高年限、出租、转让、互换、出资、赠与、抵押等参照同类用途的国有建设用地执行。具体办法由国务院制定。

根据近两年的试点工作，集体建设用地入市已取得了较为成功的实践经验，为立法修改提供了有力支撑。

为破解集体经营性建设用地入市的法律障碍，将各地的试点经验上升到法律层面，修正案草案删去了现行《土地管理法》关于从事非农业建设使用土地的，必须使用国有土地或者征为国有的原集体土地的规定；同时明确了农用地转用入市的条件，对土地利用总体规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体建设用地，允许土地所有权人通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用，并应当签订书面合同，明确用地供应、动工期限、使用期限、规划用途和双方其他权利义务。修正案草案二次审议稿进一步明确集体经营性建设用地出让、出租等应当经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意。

同时，草案还明确了集体经营性建设用地入市后的管理措施。明确要求集体建设用地使用者严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地；集体建设用地使用权的最高年限、登记等，参照同类用途的国有建设用地执行，具体办法由国务院制定。通过出让等方式取得的集体经营性建设用地使用权可以转让、互换、出资、赠与或者抵押，但法律、法规另有规定或者土地所有权人、土地使用权人签订的书面合同另有约定的除外。

2. 缩小征地范围、规范征地程序、完善补偿标准

（1）缩小征地范围

现行《土地管理法》	修正案草案	修正案草案二次审议稿
/	第四十五条  有下列情形之一，确需征收农民集体所有土地的，可以依法实施征收： （一）军事和外交需要用地的； （二）由政府组织实施的能源、交通、水利、通信、邮政等基础设施建设需要用地的； （三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、生态环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社区综合服务设施建设、社会福利、市政公用、优抚安置、英烈褒扬等公共事业需要用地的； （四）由政府组织实施的保障性安居工程建设需要用地的； （五）由政府在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内组织实施成片开发建设需要用地的； （六）法律规定可以征收农民集体所有土地的其他情形。 前款第五项规定的成片开发应当符合国务院自然资源主管部门规定的标准。	第四十五条  为了公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收农民集体所有的土地的，可以依法实施征收： （一）军事和外交需要用地的； （二）由政府组织实施的能源、交通、水利、通信、邮政等基础设施建设需要用地的； （三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、生态环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社区综合服务设施建设、社会福利、市政公用、优抚安置、英烈保护等公共事业需要用地的； （四）由政府组织实施的扶贫搬迁、保障性安居工程建设需要用地的； （五）由政府在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内组织实施成片开发建设需要用地的； （六）法律规定为公共利益需要可以征收农民集体所有的土地的其他情形。 前款规定的建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划；第（四）项、第（五）项规定的建设活动，还应当纳入国民经济和社会发展年度计划；第（五）项规定的成片开发并应当符合国务院自然资源主管部门规定的标准。

修正案草案缩小了土地征收范围，删去了现行《土地管理法》关于从事非农业建设使用土地的，必须使用国有土地或者征为国有的原集体土地的规定；明确因政府组织实施基础设施建设、公共事业、成片开发建设等六种情形需要用地的，可以征收集体土地。其中，成片开发可以征收土地的范围限定在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内，此外不能再实施“成片开发”征地，为集体经营性建设用地入市预留空间。

修正案草案二次审议稿进一步对征地范围进行了完善。与《物权法》第四十二条相衔接，明确规定“为了公共利益的需要”，可以依法实施征地，同时增加规定，确需征地的建设活动应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，扶贫搬迁、保障性安居工程以及成片开发建设还应当纳入国民经济和社会发展年度计划。

（2）规范征地程序

现行《土地管理法》	修正案草案	修正案草案二次审议稿
第四十六条  国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。 被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。 第四十八条  征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。	第四十七条  市、县人民政府拟申请征收土地的，应当开展拟征收土地现状调查和社会稳定风险评估，并将征收范围、土地现状、征收目的、补偿标准、安置方式和社会保障等在拟征收土地所在的乡（镇）和村、村民小组范围内进行公告，听取被征地的农村集体经济组织及其成员、村民委员会和其他利害关系人的意见。 拟征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持不动产权属证书办理补偿登记。市、县人民政府应当组织有关部门与拟征收土地的所有权人、使用权人就补偿安置等签订协议，测算并落实有关费用，保证足额到位；个别确实难以达成协议的，应当在申请征收土地时如实说明。 相关前期工作完成后，市、县人民政府方可申请征收土地。 国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。	第四十七条  国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。 县级以上地方人民政府拟申请征收土地的，应当开展拟征收土地现状调查和社会稳定风险评估，并将征收范围、土地现状、征收目的、补偿标准、安置方式和社会保障等在拟征收土地所在的乡（镇）和村、村民小组范围内进行公告，听取被征地的农村集体经济组织及其成员、村民委员会和其他利害关系人的意见。 拟征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持不动产权属证明材料办理补偿登记。县级以上地方人民政府应当组织有关部门测算并落实有关费用，保证足额到位，与拟征收土地的所有权人、使用权人就补偿、安置等签订协议；个别确实难以达成协议的，应当在申请征收土地时如实说明。 相关前期工作完成后，县级以上地方人民政府方可申请征收土地。

在规范土地征收程序方面，草案规定了征收协商程序前置，政府部门须在完成了土地现状调查、社会稳定风险评估、公告、听取意见、补偿登记、签订协议等程序后才可以实施征地行为，强化政府部门依法行政的义务，有助于减少强拆、血拆等恶性事件发生的概率。

（3）完善征地补偿标准

现行《土地管理法》	修正案草案	修正案草案二次审议稿
第四十七条  征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。 征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。 征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。 被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。	第四十八条  征收土地应当给予公平、合理的补偿，保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障。 征收土地应当依法及时足额支付土地补偿费、安置补助费以及农村村民住宅、地上附着物和青苗等的补偿费用，并安排被征地农民的社会保障费用。 征收农用地的土地补偿费、安置补助费标准由省、自治区、直辖市制定公布区片综合地价确定。制定区片综合地价应当综合考虑土地原用途、土地资源条件、土地产值、安置人口、区位、供求关系以及经济社会发展水平等因素，并根据社会、经济发展水平适时调整。 征收农村村民住宅的，应当按照先补偿后搬迁、居住条件有改善的原则，尊重农村村民意愿，采取重新安排宅基地建房、提供安置房或者货币补偿等方式给予公平合理补偿，保障其居住权和农村村民合法的住房财产权益。具体办法由省、自治区、直辖市制定。 市、县人民政府应当将被征地农民纳入相应的养老等社会保障体系。被征地农民的社会保障费用主要用于符合条件的被征地农民的养老保险等社会保险缴费补贴。 征收农用地以外的其他土地、地上附着物和青苗等的补偿标准以及被征地农民社会保障费用的筹集、管理和使用办法，由省、自治区、直辖市制定。	第四十八条  征收土地应当给予公平、合理的补偿，保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障。 征收土地应当依法及时足额支付土地补偿费、安置补助费以及农村村民住宅、地上附着物和青苗等的补偿费用，并安排被征地农民的社会保障费用。 征收农用地的土地补偿费、安置补助费标准由省、自治区、直辖市通过制定公布区片综合地价确定。制定区片综合地价应当综合考虑土地原用途、土地资源条件、土地产值、土地区位、土地供求关系、人口以及经济社会发展水平等因素，并至少每五年调整或者重新公布一次。 征收农用地以外的其他土地、地上附着物和青苗等的补偿标准，由省、自治区、直辖市制定。对其中的农村村民住宅，应当按照先补偿后搬迁、居住条件有改善的原则，尊重农村村民意愿，采取重新安排宅基地建房、提供安置房或者货币补偿等方式给予公平、合理的补偿，并对因征收造成的搬迁、临时安置等费用予以补偿，保障农村村民居住的权利和合法的住房财产权益。 县级以上地方人民政府应当将被征地农民纳入相应的养老等社会保障体系。被征地农民的社会保障费用主要用于符合条件的被征地农民的养老保险等社会保险缴费补贴。被征地农民社会保障费用的筹集、管理和使用办法，由省、自治区、直辖市制定。

草案进一步完善了关于征收补偿的基本原则，吸收《物权法》的规定，明确征收补偿的原则为“公平合理”、“及时足额”，在法律规定上已达到世界先进水平；关于征收补偿的标准，由省、自治区、直辖市制定公布区片综合地价，并至少每五年调整或者重新公布一次。在农民住宅征收补偿上，不再是“参照征收耕地标准”补偿，而是应当按照先补偿后搬迁、居住条件有改善的原则，尊重农村村民意愿，采取重新安排宅基地建房、提供安置房或者货币补偿等方式给予公平、合理的补偿，并对因征收造成的搬迁、临时安置等费用予以补偿，强调对农民居住权和住房财产权益保障，更能体现农民住房和宅基地使用权的真实价值。

3. 宅基地制度改革

现行《土地管理法》	修正案草案	修正案草案二次审议稿
第六十二条  农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。 农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。 农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。 农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。	第六十二条  农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。 人均土地少、不能保障一户一宅的地区，县级人民政府在充分尊重农村村民意愿的基础上，可以采取措施，按照省、自治区、直辖市规定的标准保障农村村民实现户有所居的权利。 农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，不得占用永久基本农田，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。 农村村民住宅用地，由乡（镇）人民政府审核批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理农用地转用审批手续。 农村村民出卖、出租住宅后，再申请宅基地的，不予批准。 国家鼓励进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地。 国务院农业农村主管部门负责全国农村宅基地改革和管理有关工作。	第六十二条  农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。 人均土地少、不能保障一户拥有一处宅基地的地区，县级人民政府在充分尊重农村村民意愿的基础上，可以采取措施，按照省、自治区、直辖市规定的标准保障农村村民实现户有所居。 农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，不得占用永久基本农田，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。 农村村民住宅用地，由乡（镇）人民政府审核批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。 农村村民出卖、出租住宅后，再申请宅基地的，不予批准。 国家允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地。 国务院农业农村主管部门负责全国农村宅基地改革和管理有关工作。

2018年和2019年中央一号文件均提及农村宅基地制度改革，积极探索农村宅基地“三权分置”的具体实现形式，落实宅基地集体所有权、保障宅基地农户资格权、放活宅基地使用权。草案下放宅基地审批权，明确农村村民申请宅基地的，由乡（镇）人民政府审核批准，但涉及占用农用地的，应当依法办理农用地转用审批手续；探索宅基地自愿有偿退出机制，允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地。

三

文旅地产行业的机遇与挑战

我们预期《土地管理法》修改将在年内完成，上述主要土地管理制度的改革将可能给文旅地产行业带来重大机遇与挑战。

文旅地产企业开发文旅地产项目除了要挖掘特色产业或培育特色文化外，更重要的是取得项目的土地使用权，而由于国家对大中城市的房地产调控政策导致其土地供给不足，文旅地产项目与特色小镇政策相契合，县城、乡村、小镇成了各大房地产开发商新文旅地产项目的优先选址地。《土地管理法》修改将允许集体建设用地入市，增加了集体建设用地土地供给，而这恰恰符合文旅地产项目的主要用地需求，为文旅地产项目取得建设用地使用权提供了法律依据；而且，《二级市场指导意见》旨在推动建立的土地二级市场同样适用于集体建设用地，已依法入市的农村集体经营性建设用地使用权可以转让、出租、抵押等，为文旅地产项目盘活存量土地提供了政策支持。

另外，农村宅基地“三权分置”的改革和探索亦可与文旅地产项目的开发相配合，允许村集体在保留所有权、农民在保留用益物权的同时将宅基地的使用权和经营权进行流转或委托给文旅地产企业经营，既有利于增加农民的财产性收入，也有利于文旅地产项目的开发，田园综合体“农业+文创+新农村”的综合发展模式将会有大突破。这种综合发展模式也将一定程度通过文旅项目帮助房地产企业完成从城市房地产到乡村房地产的转变，由表是混凝土结构到装配式建筑，及里则可能是开发商到运营服务商的转变，由此带动教育、科技、产业、人口的“农村包围城市”，可能也是未来文旅地产的趋势之一。

但是，《土地管理法》修改及相关政策尚未为集体建设用地入市及二级市场交易、宅基地“三权分置”等改革措施规定具体的操作细则，各地的探索、试验尚未形成统一的规则，社会各界及国家主管部门对土地制度改革尚未形成一致的意见，文旅地产企业尚需等待法律修改生效及配套规则出台。同时，在取得集体建设用地过程中，涉及农村集体经济组织、村民、当地政府等各方主体，涉及土地确权登记、用途认定、规划调整、出让等多个环节，任一环节出现错漏均可能导致项目的法律风险和瑕疵，甚至可能影响项目成败，因此对于文旅地产企业来说由专业律师为其把关项目就显得尤为重要。

【注] 

[1] 修正案草案二次审议稿与修正案草案对现行《土地管理法》相同的修改内容不再标注，本列仅标注修正案草案二次审议稿与修正案草案的不同部分，下同。

The End

 作者简介

徐沫  律师

上海办公室  合伙人

业务领域：房地产, 私募股权与投资基金, 收购兼并

杨文龙  律师

上海办公室  

房地产和基础设施部

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